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La loi ELAN va-t-elle couper les pieds du logement social ?
La loi ELAN en débat au parlement annonce-t-elle la destruction du secteur du logement social tel que nous le connaissons ?
C’est en tout cas l’inquiétude qu’elle suscite, notamment en programmant la vente à la découpe des logements sociaux.
Le projet de loi ELAN (évolution du logement, de l’aménagement et du numérique) partait d’une intention martelée dans l’exposé des motifs : « construire plus et moins cher ». Mais, il y a loin de la coupe aux lèvres. Le projet de loi contenait déjà en gestation un véritable affaiblissement dans la durée du secteur du logement social. Cette tendance a encore été aggravée par la discussion en première lecture à l’Assemblée nationale.
Pour saisir la dérive qu’ouvre la loi ELAN, il faut comprendre le fonctionnement actuel du logement social fondé sur l’idée que les projets de construction, qui s'inscrivent dans le très long terme, permettent d'arrêter un équilibre qui, ensuite, détermine les loyers.
Ce fonctionnement a fait que, pendant des décennies, le secteur du logement social a pu s’émanciper des logiques de marché et ainsi remplir son rôle dans l’habitat social. Il donne tout son sens au financement par la collecte du livret A qui permet, lui aussi, d'apporter au financement des projets une indépendance et une résistance par rapport aux fluctuations du marché. Le système dispose donc d’un équilibre et d’une cohérence d’ensemble. Il fonctionnait, au reste, plutôt bien en particulier à Paris où les logements construits avant-guerre ont largement contribué à l’équilibre de Paris Habitat. C’est précisément cet équilibre que le projet gouvernemental vient remettre en cause.
Le projet du gouvernement remet en cause sur deux fronts le système du logement social tel qu'il fonctionne actuellement. Avant même la loi ELAN, l'été dernier, le gouvernement décidait abruptement de baisser les aides personnalisées aux logements (APL) pour les bénéficiaires de logements sociaux. Il demandait en contrepartie que les bailleurs sociaux assument l'intégralité de cette baisse en diminuant à leur tour leurs loyers.
Les bailleurs sociaux ont dû puiser dans leurs fonds propres pour faire face ou comme Paris Habitat, renoncer à des projets de rénovation.. Elle a créé, dans le système, un dysfonctionnement majeur qui oblige à modifier le financement du logement social, et ce au moment même où la capacité d’autofinancement du secteur s’épuise.
À l'avenir, le secteur aura besoin de davantage de financement s’il veut pouvoir maintenir ses missions. Deux options s'offrent à lui : cesser de remplir ses missions ou diversifier le financement. Dans l’immédiat, la Caisse des dépôts va, en partie, colmater les brèches mais dans un secteur où l’on réfléchit en termes de décennies, ce relais ne peut qu'être transitoire. En apparence, le gouvernement fait mine d'apporter une solution au problème : il a proposé de geler le taux du livret…dont se détourne déjà une partie des épargnants.
La mesure est censée réduire le coût du financement pour les bailleurs sociaux. Mais il est à craindre que dès que les taux remonteront sur d’autres produits, les usagers iront vers ces produits financiers plus rémunérateurs. C'est en tout cas le pari que fait le monde bancaire qui, depuis des années, veut la peau du livret A. Mais si les encours diminuent, que restera-t-il alors comme moyen pour financer les nouveaux programmes de logement social ?
La loi ELAN anticipe sur l'asphyxie financière programmée. Elle propose deux solutions aux bailleurs sociaux : soit des fusions qui, dans l'esprit du gouvernement, sont obligatoires et bienvenues, car elles sont censées apporter des économies d'échelle (lesquelles demeurent cependant, comme toujours en cas de fusion, incertaines et vraisemblablement insuffisantes), soit des ventes à la découpe des logements sociaux.
C'est le point essentiel de la loi ELAN. Convaincu que les forces de marché doivent être la règle aussi dans le secteur du logement, le gouvernement fait le pari que la libération et la remise sur le marché d'un patrimoine aujourd'hui immobilisé ne peuvent avoir qu'un effet bénéfique dans le secteur. En d'autres termes, un surcroît d'offre doit permettre de calmer les tensions sur la demande. La démonstration de cette théorie en matière d'immobilier n'a été faite dans aucun pays. Mais qu'importe !
Initialement, le gouvernement voulait décupler ces ventes, actuellement au nombre de 8 000 par an. L’ambition a été revue à la baisse, mais l'objectif reste très élevé : 40 000 ventes par an, au moins. Pour l'atteindre, la majorité a assoupli les règles de calcul de « logements sociaux », telles qu'elles étaient prévues dans la loi SRU.
Jusqu’ici, un logement social vendu était comptabilisé dans les 25 % de logements sociaux exigés par la loi pendant cinq ans. Désormais, ce sera dix ans. Cet assouplissement se veut une invitation pour les bailleurs sociaux publics à vendre sans compter. D’autant que les communes où la loi n’est pas encore respectée pourront quand même vendre les logements sociaux. En un mot, la loi SRU est vidée de sa substance. Tous les dispositifs contraignants imaginés depuis 20 ans pour assurer une certaine mixité sociale, un partage des charges sur les territoires et lutter contre les ghettos sont en train de sauter.
Derrière la bonne volonté affichée de satisfaire l'accès à la propriété des locataires de logements sociaux se cachent de nouvelles difficultés pour les bailleurs sociaux. L’exemple britannique est là pour le prouver. Les cessions aux locataires ont conduit à un affaiblissement considérable dans la durée des bailleurs sociaux : la perte de loyers et donc de revenus les a contraints à renoncer à de nouveaux programmes.
Parallèlement, et là encore l'exemple britannique est parlant, les copropriétés risquent de devenir difficiles à gérer et à entretenir : les acquéreurs, souvent dotés de faibles moyens, risquent de ne pouvoir faire face aux charges et aux remboursements. Ils seront contraints de vendre mais… au prix du marché ou dans certains cas comme à Paris exerceront une pression sur les bailleurs pour qu’ils privilégient l’entretien des immeubles en copropriété.
Dans son désir de tout réformer, la majorité est allée encore plus loin lors de la discussion parlementaire. Un amendement adopté cette semaine autorise la vente en nue-propriété des immeubles HLM dans leur totalité à des investisseurs privés. Ces derniers s’engagent à en maintenir le caractère locatif pendant une période déterminée, puis le marché reprendra ses droits.
Un tour de passe-passe réglementaire et financier énorme, qui va miner tout le système. Imagine-t-on les bailleurs sociaux, à la recherche de fonds pour poursuivre leurs missions, accepter de vendre en dessous du prix du marché à des investisseurs privés, sous le prétexte de préserver les prix d'équilibre du logement social ?
En fait, la suite de la loi ELAN semble cousue de fil blanc. Si les bailleurs sociaux commencent à vendre des actifs à des prix sensiblement plus élevés que ceux inscrits dans leur bilan, il faudra revaloriser tout leur bilan. La valeur de leur patrimoine, au moins pour ceux des bailleurs sociaux travaillant dans les régions en tension et en particulier en région parisienne, risque de grimper en flèche, les poussant à vendre mais aussi à s'endetter massivement sur les marchés financiers et auprès des banques.
Il y a longtemps que le secteur financier tourne autour des bailleurs sociaux : tant d'actifs sous-valorisés, dormants, ne sauraient échapper au marché. Les agences de notation sont les premières en ligne, flairant la bonne affaire. Mais si le secteur financier est prêt à s'investir dans le logement social, pourquoi alors maintenir le livret A ? Progressivement, l’État pourra couper le robinet du livret A et rediriger l’épargne populaire vers des outils plus intéressants pour les banques et les assureurs.
Dans un tel contexte, les bailleurs sociaux pourront-ils (et voudront-ils) encore proposer des loyers fondés sur le prix d’équilibre ? Leur sera-t-il alors possible de remplir leur rôle social ? La loi ELAN facilite et élargit les surloyers pour les familles les plus aisées, ce qui ouvre la porte à des hausses de loyers élevées pour cette catégorie qui sera tentée d’acheter… De manière indicible, la loi ELAN trace une route vers un secteur du logement social atrophié, contraint en permanence à vendre son patrimoine, soumis aux exigences du secteur financier. Un secteur qui ne pourra plus jouer son rôle.
Par ailleurs, les collectivités sont à l’écart des réformes du monde HLM
Les associations d’élus se sont battues en amont du projet de loi au sujet de la gouvernance des politiques du logement social. Deux points notamment ont été défendus et d’abord celui concernant la vente des logements HLM, prévue à l’article 29, que le gouvernement veut faire passer de 8 000 à 40 000 par an
Le député de Seine-Saint-Denis, Stéphane Peu a défendu un amendement selon lequel la vente de logements HLM autorisée par le préfet, devrait obtenir un avis conforme du maire – aujourd’hui l’avis est simple. Pour Stéphane Peu « C’est un minimum que de demander l’avis de celui qui se trouve au plus près de la réalité, qui connaît l’entourage, le voisinage, le bâtiment, la population qui y vit, son histoire, les problèmes qu’il a éventuellement déjà rencontrés. Le maire sait si l’opération de mise en vente est une bonne ou une mauvaise idée. Il doit pouvoir donner son avis ».
L’amendement a finalement été rejeté, et le droit de préemption des mairies sur ces logements mis en vente supprimé.
Par ailleurs, toujours pour encourager la vente HLM, les logements sociaux vendus resteront comptabilisés 10 ans comme logements sociaux au titre des 25% de la loi SRU et non cinq ans comme c’est aujourd’hui le cas.
Plusieurs amendements ont été discutés pour interdire la vente de logements HLM dans les communes ayant moins de 25% de logements sociaux, ou en constat de carence par rapport à cet objectif. Ils ont été, in fine, rejetés.
D’après Médiapart et la Gazette des communes.